贺雪峰:论农村基层治理现代化2.0版 -乐鱼app体育下载

2024-01-31 09:51:03  来源:   作者:贺雪峰
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  作者简介

  贺雪峰,法学博士,武汉大学社会学院教授、博士生导师、院长。

  引用格式:贺雪峰.论农村基层治理现代化2.0版[j].理论月刊,2024(1):102-114.

  摘 要

  农村基层治理现代化正在快速推进,最重要的表现是从简约治理到科层治理的转型,基层治理主要是完成自上而下的标准化的国家任务。中国农村地域广大、情况复杂,不同地区、不同农村以及不同农民需求不同,自上而下的刚性要求与自下而上的特殊情况难以对接,基层治理中出现了普遍的形式主义和高治理成本,造成了一定程度的治理无效。这样一种基层治理现代化可以称为基层治理现代化的1.0版,其问题是基层治理体系正规完整却缺少灵活性,村民的真实需求得不到有效表达,村民主体性丧失。基层治理现代化2.0版在保持基层治理体系正规完整的前提下,重点转向动员村民参与村级治理事务,通过村民自身的努力来建设他们的美好生活。基层治理现代化2.0版的核心是应对非标准的只能靠村庄内部高度动员才能解决的复杂事务。

  中央提出国家治理体系与治理能力现代化,极大地推进了农村基层治理建设。相对于传统农村基层的简约治理模式,目前农村基层治理普遍出现了正规化、规范化、科层化的倾向,董磊明将其概括为“从简约治理走向科层治理”。从村一级来看,当前全国村级治理普遍出现了村级治理行政化,村干部脱产化、工资化,绝大多数行政村都建设了村部,设立了党群服务中心,村干部开始坐班,村务正规化、文牍化,村级治理要求精细化,等等。

  以上表现也可以看作当前基层治理体系与治理能力现代化建设的成果。应当说,当前基层治理体系现代化建设方面的成效更加显著,尤其是基层治理的设施与资源条件大幅度改善,结构进一步完善,队伍配备更加整齐,也建立了比较完整的规章制度体系。从基层治理能力方面看,目前村级治理仍然存在较大问题,典型表现就是形式主义严重,资源浪费多,以及治理效果不显著。从治理有效的角度来评判当前农村基层治理现代化建设,得分可能不高。

  由于经济发展水平的差异,当前中国农村可以被划分为两个迥异的部分,一是以长三角和珠三角为代表的东部沿海发达地区的农村,这些农村大多数在20世纪末就已经完成了乡村工业化,农村成为城市经济带的内在组成部分,不仅当地农民大都进入二、三产业就业,而且大量外来人口也进入寻找就业机会。这些沿海发达地区农村村级治理任务比较重,村级治理规范化,村级组织正规化,村干部脱产化以及村级治理精细化,就成为内在需求,网格管理等治理技术就被优先采用,也就出现了基层治理体系与治理能力现代化的雏形。正是东部沿海发达地区农村基层治理为全国农村基层治理提供了先进经验与典型示范。

  二是中西部地区农业型农村,中西部农业型农村地区的情况与东部沿海地区完全不同,中西部农村已不再可能实现乡村工业化了,农村大量剩余人口自20世纪末开始离土离乡,进厂进城,农村人口不断减少,农村之前紧张的人地关系也有所缓解。与之相适应的农村基层组织必然与东部地区完全不同。

  在基层治理现代化的要求下,中西部地区农村基层治理以学习东部沿海发达地区为主,在基层治理方面进行了很多探索。这个探索主要是借国家大量惠农资源下乡来完成的。

  可以将东部沿海发达地区十多年来基于基层治理现代化的实践和中西部地区借国家资源下乡,以学习东部沿海发达地区经验为主所进行的基层治理现代化实践,称为农村基层治理现代化的1.0版。

  目前农村基层治理现代化1.0版存在的问题是,在基层治理现代化语境下,东部沿海发达地区的基层治理特别关注为全国提供先进经验,基层治理现代化的标准越来越高。其中最典型表现就是,东部沿海发达地区基层治理希望对每项任务都做到第一,都进行顶格管理,结果就是虽然基层治理资源投入已经比较多,却仍然不够,“地主家也没有余粮了”。苏南一个行政村,每年仅“开门费”就要400万元,而对于中西部农村来讲,一年村集体收入有4万元就算是不错的一般村了。从这个意义上讲,东部地区基层治理现代化也要升级到2.0版,主要是如何将那些花里胡哨的创新取消,大幅度降低治理成本,又可以达到治理有效。

  东部沿海发达地区虽然在基层治理现代化方面也要进一步改善、完善,但总体来讲,东部地区财政能力强,村集体有资源,基层治理现代化建设应当是特殊的,与中西部地区是不同的。

  本文重点讨论当前占中国农村绝大多数的中西部农村基层治理现代化问题。从某种意义上讲,农村基层治理现代化的重点就在中西部传统农业型农村地区,这些地区与东部沿海发达地区已是两种类型,也遵循两种不同的逻辑。

  一、中西部传统农业型农村:现状与未来

  全国除极少数已被纳入城市经济带实际上成为城市内在有机组织部分的农村以外,其他地区的农村都可以被称为中西部传统农业型农村。这样的村庄数量要占到全国村庄总量的90%,绝大多数农民的户籍也都在这些村庄,其中还有数以亿计农民生活在中西部农村,从事农业生产和农村的二、三产业。

  自20世纪开始,随着中西部农村乡镇企业的关停,农民开始了持续至今的城市化进程。刚开始只是农村青壮年劳动力进城务工经商,他们从城市赚取收入滋养农村。到了新世纪第一个十年结束,农民开始进城买房安居,进城农民在城市务工经商的收入不仅不再带回农村,而且将留守农村父母的积蓄也拿到城市买房,由此出现了新的城市对农村的剥削。

  当前全国中西部农村,村庄青壮年劳动力基本上都已进城,留守农村的无非两类群体,一是老年人不愿进城或无法进城,留守农村;二是通过捕获进城农户让渡出来的获利机会,而在农村形成适度规模经营的中农,主要是中青年夫妇,他们不离开村庄也可以获得不低于外出务工的收入。因此,当前中西部农业型农村地区具有以下几个重要特征:

  第一,居住在农村的人口大幅度减少,大部分村庄实际在村居住人口占户籍人口比例不足1/2甚至不到1/3,农村只剩下老年人和人数很少的中农。之前一个行政村可能有2000人,现在实际住在村庄的可能不到700人。留守人口中老年人居多,绝大多数老年人仍然在经营农业,种自家承包地,甚至还会流转其他亲朋邻里的土地耕种。另外一个群体就是新中农,人数很少,他们有能力耕种其他进城农民不再耕种的土地。从某种意义上讲,进城农民越多,中农就越多。当前中农进行农业生产的能力是很强的,主要原因是大马力机械的普及及新种植技术的推广,使一对青壮年夫妻有能力种较大面积耕地。一个2000人4000亩耕地的行政村,最多只需要20个中农就可以耕种全部土地。

  第二,因为城市有着远比农村多的市场机会,大量农民进城,极大地缓解了农村人地关系的紧张状态,因为田角地头、宅基地等而引发的矛盾大幅度减少。相对于市场的巨大利益,村民不再愿意为之前的鸡毛蒜皮闹矛盾。

  第三,国家在农村建设的基础设施和提供的基本公共服务,为农民提供了基本生产生活秩序的保证,村干部几乎不用向农户筹资筹劳建设公共品,拒绝出资出劳的“钉子户”也就没有理由产生。

  第四,因为绝大多数青壮年劳动力都进城了,农村利益不再密集,交往也不密集,各种事务呈几何指数下降,真正需要村干部介入的矛盾也因此大幅度减少。

  第五,当前村级治理中最重要的事情是落实国家惠农政策。应当说,只要规范办事,事情就好办,比如农村低保政策在短短几年时间就规范了。

  第六,当前农村有两件特别重要的基础性工作,一是养老,即如何为农村老年人提供养老服务,尤其是在家庭养老功能弱化、市场养老又过于昂贵的情况下,如何组织村庄互助养老,十分重要。二是农业生产,特别是如何在保护农民土地承包权基础上,让土地能为村庄有劳动能力的老年人提供劳动机会,能为村庄中农提供种地便利,形成既能保障农民土地承包权,又可以让土地有效耕种的农业生产局面,村级治理还有很多工作可以做。

  以上是全国最为广大的中西部一般农业型村庄的普遍特征。

  当前农村城市化仍在进行中,农民仍然在进城,但进城失败还要返回农村。当前经济增长极在城市,市场机会在城市,农民进入城市和进入市场,没有任何体制机制限制。农民也通过进入城市和进入市场来参与中国式现代化。同时,农民家庭总是青壮年农民先进城,而年老父母留村,农民年轻时进城,老年时回村,或者进城失败了还要回到农村。因此,对农民而言,农村是他们的出发点、基本保障和进城失败的退路。农民的目标是城市,他们希望通过在城市打拼可以在城市体面安居。只有无法在城市体面安居时,他们才不得已返回农村,借农村的力量助自己人生困难时一臂之力。

  对于中西部农民来讲,他们并非认为农村一定要比城市好,并非一定要建设一个比城市更加宜居也更加美好的农村,他们能进城就进城去了,对农村没有留恋。

  从更长远的未来来看,随着越来越多的农民进城,村庄只剩下很少的老年人与中农,大部分自然村都消失了,行政村人口也大幅度减少,过去为农民提供收入机会和就业的土地也不再受到进城农民的重视,而由越来越少的大户集中耕种,这个时候,农业仍在,农民很少,农村某种意义上也变成城市的一部分了。也就是说,当前农民正在快速减少,农业功能逐步萎缩,农村面貌正在急剧变动。对中国农村来讲,历史性巨变正在进行中。

  这个时候,作为“三农”政策总抓手的乡村振兴究竟要做什么,这个问题就十分有趣。

  乡村振兴之所以特别重要,一个共识就是农民是中国最大的弱势群体,在现代化进程中,无论是城市化还是市场化,农民的资源最少,困难最大,因此就要通过乡村振兴的力量来助农民一臂之力。显然,乡村振兴并非一定要建设美丽乡村,而是要为中国现代化进程中最大弱势群体的农民提供帮助,乡村振兴并非只是振兴乡村,重点也并非一般意义上的乡村甚至也并非农业,而应当目中有人,即要着力为农民提供帮助。

  当前中国农民正处在史无前例的城市化进程中,农民进城获取机会,他们很可能会成功,那么他们就可以在城市获得体面的收入与就业机会,他们也就不再是农民了,乡村振兴也就没有必要再来帮助这些进城农民了。同时,因为农民资本最少,进城农民一定会有失败者,他们进城失败,就可能要返回乡村,乡村振兴必须要为需要返乡的农民提供退路。

  有农民进城,他们会让渡出之前的农村获利机会,从而为留守农村的农民提供更多的获利可能性,乡村振兴就应当尽可能让这些获利机会留给缺少进城机会的相对弱势的农民。

  简单地说,乡村振兴并非要将乡村变得比城市更好,而是要为中国式现代化进程中最大弱势群体的农民提供帮助,尤其要为缺少市场能力的农民弱势群体提供基本保障和最后退路。

  用这个标准来看待当前全国正在推进的乡村振兴实践以及基层治理实践,就会发现当前无论是乡村振兴实践还是基层治理实践都存在对焦不准的问题。

  二、基层治理现代化的现状与问题

  当前中西部农村基层治理同时受到三个重要因素的影响,分别是国家资源下乡、精准扶贫实践以及东部沿海发达地区基层治理现代化示范。当然,三者之间尤其是前面两者之间有联系,因为精准扶贫实践应当是国家资源下乡的一种形式,而且,精准扶贫政策实践也留下了很多重要的治理经验。

  1.资源下乡。传统时期,村级治理有两项最基本的任务,一是完成国家任务,典型的是“收粮派款、刮宫引产”,二是维护村庄基本生产生活秩序。村庄基本生产生活秩序的维护需要通过向村民筹资筹劳,因为是村民出钱搞建设,村庄公共品供给就必须满足村民最强烈的偏好,且公共品供给一定会受到村民全方位监督。结果就是最少的资源建设了最多且最重要的公共品。因为存在“钉子户”,以及公共品偏好差异,传统时期的公共品供给虽然投入效益高,却大都投入不足。

  取消农业税以后,国家向农村输入越来越多的资源,过去主要靠内部筹资筹劳建设村庄公共品的机制消失了,村庄基本公共品由自上而下的国家资源来提供。

  国家资源建设村庄公共品存在几个方面的问题,首先,因为是国家出钱建设村庄公共品,村民认为必然是多多益善,公共品供给偏好无法有效表达,公共品供给容易出现偏差;其次,国家资源下乡,村民就不会珍惜,也缺少监督的积极性,资源由村庄自主使用就会出现浪费,通过正规招标程序又会造成高投入低效益问题;第三,国家财政资源下乡,就必须按财政资金进行审计,资金使用和工程建设就必须规范,从而造成规范的资金使用与村庄公共品本身复杂细碎之间的矛盾。

  国家资源下乡,不仅代替了之前主要依靠向农民筹资筹劳的公共品供给机制,而且村级治理资源也来自国家财政转移支付。国家还为农民提供了大量公共服务和基本保障,比如医疗保险、基本养老保障、特困救助、农业综合补贴等。资源下乡必然会有规范、程序和标准的下乡,即国家资源如何使用的规范、程序、标准也随着资源一起下乡。同时,检查、监督也必然下乡。国家每年惠农资源有2万多亿,涉及大多数中央部委,因此,中央部委则借资源下乡,将部委的规范、程序、标准下乡了,同时也将检查监督下乡了。过去讲“上面千条线,下面一根针”,实际上因为上级缺少下乡资源,线对针的控制力是比较弱的,基层治理仍然有较强主体性。当前时期,配合资源下乡的条线将村级治理完全规范起来,村级治理主要应对上级任务与检查。为应对上级检查,村级治理就必须规范化起来。

  2.精准扶贫。2014年前,扶贫主要通过改善贫困地区基础设施和市场条件来开展,这种扶贫一般不扶持到户而是为贫困地区所有居民提供有助于脱贫的基础设施与市场条件。因为不具体到户,扶贫工作就比较简单,项目到县到乡镇到村就可以。这种扶贫办法存在的问题是,扶贫资源像撒胡椒面,存在比较普通的精英捕获现象。自2014年开始,扶贫要精准到户,后来提出“六精准”“两不愁三保障”,国家对扶贫工作越来越重视,投入资源越来越多,力度越来越大,政治性也越来越强。

  在精准扶贫中,最为重要的一件事情是自上而下建立了国务院扶贫监测系统,要求所有贫困户资料入库,入库资料不允许随意调整,从而便于国家对基层扶贫工作的监督,防止基层扶贫不精准及走过场。为搞好扶贫工作,自上而下向贫困地区派驻工作组,每个贫困村都派驻了工作队。每年扶贫工作由第三方进行严格评估,任何一项工作不达标都可以一票否决。所有评估,先进行低层级的预评估,再由上一层进行评估,最后再由国家进行验收评估。评估指标很多,有上百项,且每一项评估都需要有材料佐证。

  精准扶贫工作可以分成两个部分:一是真正的扶贫工作,这方面因为有大量国家资源投入,工作比较好开展。二是做符合上级要求的评估验收材料。尤其是相关部委所有验收材料必须要符合逻辑关系,而真正扶贫工作中必然会有贫困户调整、扶贫办法调整等变动,这就使得基层工作的重点不是去做扶贫工作,而是去做符合上级要求的材料去了。

  相关部委越是不相信基层,越是要通过严格细致全面的评估验收来督助基层做好扶贫工作,基层就不得不将更多的时间、精力、资源用于做扶贫材料。结果,在精准扶贫的七年时间里,所有涉及扶贫工作的中西部县乡村三级,绝大多数工作都用于扶贫,尤其用于做材料、填表,真正的扶贫工作没有做多少,扶贫工作影响了县乡村其他正常工作的开展。

  习近平总书记要求扶贫要精准,显然是要求扶贫要提高瞄准率,要避免扶贫资源的浪费,要提高扶贫效益与效率。部分地区片面且机械地理解,将精准扶贫工作搞成不切实际、不顾条件、不讲代价的形式主义,造成国家扶贫资源和基层治理资源的大量浪费。

  3.发达地区的经验。以长三角和珠三角为典型的沿海发达地区农村早在20世纪末就完成了乡村工业化。随着大量外来人口涌入,村庄事务复杂化,以及集体经济实力增强,之前传统的村级治理体制难以适应形势需要,村级治理发生了巨大变化,典型如村干部脱产化,村干部开始领工资,村级治理开始规范化、正式化,村部设立服务大厅,村干部为党员群众提供各项服务。与之前简约治理不同的村级治理也开始科层化,村干部分工负责,按时上下班,专业化程度越来越高。

  沿海地区为适应乡村工业化而进行的村级治理创新,通过各个中央部委的总结推广,很快就为全国基层治理提供了经验与示范,其中典型包括建党群服务中心,进行网格管理,基层治理数字化、积分制,“三治融合”,以及更为广泛地学习浙江美丽乡村建设经验,学习上海垃圾分类做法,学习苏州农业现代化经验,学习珠三角集体经济发展经验,等等。

  但麻烦的是,发达地区为了显示其先进,热衷于创造各种经验,以及往往通过自上而下的顶格要求,进行各类淘汰赛,比如开展各种带有很强运动性质的拉练观摩评比,以创造出让中西部学习的“先进经验”。

  借助各种必然和偶然机缘,当前中西部地区农村基层治理与传统治理模式已不可同日而语。主要变化有以下几个方面:

  第一,村级治理普遍有了阵地,主要是村部大楼(或大院),几乎每个行政村都建了党群服务中心。这个专门的基层治理空间不仅具有象征意义,而且也成为村民办事、纠纷调解、制作文牍,以及村干部坐班的主要场所。

  第二,村级组织正规化,也更加健全,村级基本上形成了对应上级各个条线的分工负责制。

  第三,村级治理规范化,各种制度不仅上墙了,也逐步被动或主动地成为乡村级组织的办事规则。

  第四,村干部脱产化、工资化,开始在村部坐班。村干部也越来越专业化、年轻化、专职化,如此一来,村干部能上不能下,成了一个职业。

  第五,村级治理工作由之前的群众工作为主变成材料工作为主,村干部的主要工作是完成上级安排的任务,应对上级检查考评与验收。村级治理逐渐行政化。

  第六,村级治理基本上靠上级转移财政资源,几乎不再向村民筹资筹劳搞建设。

  第七,村干部重要工作之一是留痕管理。

  第八,强调精细化管理和精准治理。

  第九,上级各个部门的工作越来越多,形式主义工作越来越普遍,工作越来越忙,基层治理出现了严重内卷。

  第十,村级治理由之前的简约治理变成了当前规范程度越来越高的科层治理。

  三、若干问题的辨析

  基层治理现代化1.0版存在的主要问题是不对症,即对基层治理体系与治理能力现代化要求比较高,不适应基层治理的实际,以及误解了乡村振兴的目标,出现了普遍的基层治理无效,即基层治理投入资源多,解决问题却有限。要进一步提高基层治理的有效性,就需要走向基层治理现代化的2.0版。下文拟对若干对关系进行辨析:基层治理现代化欲从1.0版跃升到2.0版,应辨析处理好以下几对关系:

  1.外部资源与内部动员。当前中西部农村基层治理中最基础的一个方面是村级治理资源大都来自国家,来自外部,而非内部动员。

  国家资源进村表现在两个方面,一是村庄基本公共服务和基础设施基本上都由国家财政资源包揽,村庄公共品供给不再需要向村民筹资筹劳。因为不再向村民筹资筹劳,村庄公共品供给也就无须听从村民的诉求,而且是由国家供给公共品,村民必然是来者不拒,多多益善,而不是按需求偏好强弱来有效表达诉求。二是村级治理资源也主要依靠国家财政转移支付,村干部报酬由国家决定且由国家财政资源保障,基本办公经费也由国家财政转移支付来承担。重要的建设比如建设新村部,购买设备,也要靠上级转移支付。同时,村级财务由上级监管:村财乡管,支出由上级审计审批,等等。

  在传统时期,国家无力向村级转移资源,反过来,村干部的主要工作之一是协助上级完成工作任务,向村民“收粮派款”。村干部的报酬以及村庄公共事业都要靠向村民筹资筹劳。因为向村民筹资筹劳,所筹集资源就必须用在村庄最需要的地方,即最高效使用资源,村民公共品需求偏好就会得到充分表达,公共资源必然会得到高效使用。在依靠内部动员来筹措公共资源的情况下,公共资源使用一定会因地制宜,一分钱办出一毛钱的事情来。

  资源来源方式在很大程度上决定了基层治理方式。在当前国家资源下乡的背景下,通过设计资源下乡方式来充分调动村民内在参与积极性,达到内部动员的效果,是基层治理现代化升级到2.0版的关键。

  2.行政与自治。当前中西部农业型农村地区,村级治理普遍行政化,村干部的主要工作是完成上级安排的任务,迎接上级检查验收,按上级要求的程序完成工作,甚至要按上级要求有事无事也必须坐班办公。当然,村干部实际上也是由上级任免,工作由上级考核,工资待遇也是由上级决定及发放的。

  村级治理行政化造成的一个问题是,村干部的全部注意力都集中到了上级任务之中。虽然各级政府和各个部门向下布置任务,最终目的也是要惠民,要增强村民的获得感,却因为每个村庄的具体情况千差万别,以及实际上存在部门利益的原因,村干部大部分工作都与本村村民诉求无关。反过来,因为村干部花费大量时间应对上级要求,他们就很难有精力与时间去回应本村村民诉求,更缺少依据本村情况组织村民进行适宜本村实际的建设。

  与行政不同,自治的好处是必须要眼光向内,必须要回应村民的真实诉求。自治的核心是“自我教育、自我管理、自我服务”,办法是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。在传统时期,国家无力向基层输入资源,基层实际上是自治的,当然,自治并不等于民主,尤其是在传统时期,自治往往伴有强势群体的压迫。

  基层工作的核心是群众工作,群众工作的核心就是要尊重群众,充分发挥群众的主体性,要发现群众中的积极分子,将群众充分动员起来,然后共同建设美好生活。离开对村民群众的动员,没有自治,没有在村级治理与村民群众之间建立起血肉联系,就很难真正做到基层治理有效。

  3.外部监督与内部监督。当前中西部基层治理资源来自国家,村级治理事务由上级安排工作、由上级考评,财务情况由上级监督,既然由上级监督,就需要村级治理事务和各项开支规范化、标准化,办事留痕。做任何一件事情都要留下证据自证清白,村庄大大小小各种事项也就都需要按程序按规范按标准来办,那么就有很多小事办起来很麻烦且很昂贵,办起来也就不划算了。

  内部监督就是通过村民来进行监督。比较典型的内部监督是河南邓州发明的“4 2”工作法,即将村务公开,通过民主程序决策,因为村务决策涉及每家每户的切实利益,只要真正公开和民主,在村级治理和村务决策中一般不会有灰色空间。

  外部监督与内部监督的关键差异在于治理受益者与监督者是否分离。村级治理的受益者为村民,由外部进行监督,就只可能是程序性的。为了防止村级治理出现问题,外部监督就必然要保证每个环节事无巨细严格按程序按规范按标准进行,要留下最全面的痕迹自证清白。在村庄事务细小琐碎且特殊性强的情况下,外部监督实际上就会导致大量村庄重要的小事无法进行有效建设,就将有些本来可以低成本解决的琐事变成高成本的大事,小事拖大,琐事无法解决,基层治理变得笨拙低效。

  内部监督的好处是受益者与监督者合一,且村庄熟人社会基本上不存在信息不对称,尤其是对于细小琐碎的村级治理事务,内部监督就容易有效。问题是,当村级治理资源主要来自外部甚至主要来自村支书从外面争取到的资源时,村民就既不会有动力,更缺少内部监督的自信心,结果就可能出现内部监督不足的问题。

  4.办事留痕与公开透明。当前基层治理中,做任何事情都必须要留痕,留痕的原因有两个:一是通过留痕为村级治理留下正当性,以防出现万一,说不清楚。科层化的治理要求一切按程序,留痕是按程序的最好证明。二是应付上级各个部门条线的检查,上级部门检查,按任务清单打分,缺项扣分,留痕得分,即使明明知道是应付的甚至是后来补上的,至少说明态度还是端正的。在精准扶贫期间,上级经常对下级留痕情况进行抽查,一旦发现作弊则一票否决。精准扶贫中为了防止基层变通,要求扶贫资料必须手写,不得有任何涂改,基层干部只好一遍又一遍通宵抄写扶贫资料。

  传统时期,村级治理极少留痕,最多是有人参加过活动,万一出现问题可以出来对证。只有重大的活动才会公开及留痕,一般村级治理可以凭常识与良心来作为证据。传统基层治理留痕就很少,治理成本也很低,形式主义几乎没有。

  5.规范化与不规范。当前基层治理必须要按制度规范与流程办事。这个规范是指来自上级要求的规范而非本地惯例。规章制度要上墙。过去基层治理的规范更多是本地习俗、传统与共识。在村庄内部利益不密集的情况下,按上级要求规范办事,就要多走很多不必要的程序,而群众事实上并不关心,造成墙上制度与治理实践的“两张皮”。为了应付上级检查,事后再按规范补材料,也就加重了基层治理的形式主义负担。基层治理事务细小琐碎,特殊性强,很多治理手段都要实事求是,具体问题具体解决,任何事情都要求按标准程序与规范来解决,也不是很现实。

  6.排名与保底(竞争性与达标性)。当前基层治理中存在的一个普遍现象是,上级对基层治理进行考核排名,排在前三名得优胜奖,排在后三名发黑旗,挨批评,甚至扣绩效奖励。在沿海地区,不仅上级对下级进行总排名,而且总排名是由上级几十个条线分别进行排名加权所得,基层为了提高排名,就不得不将每个条线的工作与上级要求对标,努力提高排名。所有基层治理都在每个条线努力,结果就是基层治理工作耗费大量资源,要求大大超过了合理底线,产生了严重浪费。

  基层治理工作没有最好,过得去就行,保底就行,不出问题就行,这叫无为而治。为拿排名,将所有基层治理不理性地卷入相互之间的排名竞争,只会浪费治理资源,却难有实际成效。

  治理本来的任务就是为社会提供基本生产生活秩序的保障,因此应当是保底式的、达标式的、及格式的,而不能用竞争式排名来激励基层治理。

  7.顶格与及格。当前治理中,上级对下级的要求大多数是顶格,90分还不行,99分都不行,必须要有100分。做任何一件事情都必须要程序完整,预案清晰,没有瑕疵,结果就是为高要求而付出巨额成本,基层治理陷入空转。实际上,绝大多数基层治理工作只要及格就行,因为基层治理只是为生产生活提供保障,生产生活的实际参与者才是创造自己美好生活的真正主人。

  做任何一件工作,若只要及格,就比较容易达到,成本就很低。若非得100分,治理成本就会成倍上涨,治理就难以持续。及格思维背后是无为而治,顶格思维是有为而治,结果却是有为而不治。

  基层治理必须要有主次和轻重缓急。抓住主要矛盾,对重点工作高要求,对一般工作及格就行,这样基层治理才可以比较从容,才有能力抓住重点,以点带面,解决一个时期的全面问题。

  8.精准与常规。当前基层治理现代化特别强调精准治理,强调治理精细化,这里面有一定暗含前提,就是治理对象是规则的、标准的、稳定的,但基层治理的重要特点之一恰恰是细小琐碎和不规则、不标准、不规范,因此就很难精准,需要有变通。

  精准治理的一个目的是通过治理的精细化,提高治理效率,节约治理资源。实践中却很可能为了精准治理而浪费过多治理资源。

  对于标准化程度高的基层治理事务进行精准治理,就可以既减少治理成本又提高治理规范性。不规范、不标准且细小琐碎的各种事务,大多则需要靠常规办法来应对。

  精准治理、治理精细化应当是结果而非前提。基层治理实践中,宜精细就精细,宜常规就常规。对不精细的事项进行精细治理,这样的治理就不精准。

  9.奖优与罚劣。奖优就是对基层治理优胜者进行重奖,罚劣有两个含义,一是对基层治理排名落后的进行批评,二是对基层治理中出现的一票否决事项,比如安全生产事故、群体上访等进行一票否决。

  任何上级对下级的管理中都会有一票否决事项。取消农业税前,国家对村干部的两项一票否决任务是“收粮派款、刮宫引产”,现在则重点集中到了安全事故上面。

  基层治理中一票否决的事项一定要少之又少,同时,奖优也不要搞排名,基层治理中的优秀应当是从实践中自然而然脱颖而出的,而不应当是基层对标对表打分评出来的。

  10.指标与目标。基层治理的目标就是善治:完成上级任务,不出事故,且治理成本比较低。基层治理指标则是上级为完成治理目标而通过各个条线下达的指标。

  指标是过程,目标是结果。通过完成指标来达到目标,就是治理的实践。

  当前基层治理中往往强调过程管理,通过各项指标分解来要求基层开展治理工作,以达到治理目标。比如,基层治理最重要的工作是为群众服务,最好是组织群众开展群众活动,提高群众的获得感,同时提高村干部的群众工作能力。

  如何做到这一点呢?当前基层治理中一个通常的办法是,上级部门考核基层治理中开展群众性工作的次数,如果每个月都有十次十人以上村民参加的集体性活动,且每次活动时间都超过1.5个小时,则这个村的群众工作就肯定是不错的。

  那么,基层是否每月都有十次以上群众集体活动的开展?上级就要求村干部将每次活动上报上去,一月十次,一年120次达到了,这个村这一项群众工作就做得好,村干部群众工作能力就强。

  上级要求每月报十次集体活动,实际上村庄一般很难有集体活动。为上报集体活动,村干部就不得不找人来当演员,以完成上级任务,每次愿来当演员的都是党员、村民组长等积极分子,长此以往,这些积极分子就因为屡屡摆拍而丧失了积极性,导致群众工作更难做了。

  本来指标是用来衡量目标的,现在基层治理中普遍通过完成指标来应付上级以显示达到了目标,实际上是倒果为因,指标反过来影响了目标。指标越好,离目标反而越远了。

  11.中心工作与一般工作。传统基层治理中的中心工作是比较少的,村干部一般也是不理事的。当前基层治理中,村干部的工作时间是无限的,各类新的事项都可能因为上级要求而纳入村干部工作范围,典型的如市民热线反映的问题,村干部必须要处理并说明。

  传统治理中,村干部只要完成了中心工作就万事大吉。现在基层治理,村干部工作繁杂,没有重点,没有主次,所有事情都要去做,上级每个部门都可能通过强化检查来将次要工作变成重点工作甚至中心工作。

  12.对上负责与对下负责。当前基层治理主要是对上负责,原因是基层治理绝大部分资源都来自上级。

  对上级负责容易出现的一个问题就是,虽然上级也是要为群众服务,却因为上级在基层治理中往往会对基层按顶格要求,从而造成基层大量时间与资源的浪费。基层很忙,高度内卷,却缺少与群众的接触,基层治理变成悬浮于群众之上的空转。

  对下负责就是对群众负责。当前基层治理中,对群众负责的主要方式是为群众提供服务,其本质上仍然是将群众当作客体,而非组织群众进行自我教育、自我管理和自我服务。

  只有真正将群众组织起来,将村民自治落到实处,村级治理才可能真正做到对下负责。

  13.行政工作与群众工作。行政工作就是完成上级交办的事情。群众工作的核心是组织群众进行自我管理与自我服务。只有做好了群众工作,将群众动员起来了,基层治理才具有强大活力,上级安排村干部为群众服务的工作才容易落到实处。

  群众工作又是应对农村基层治理中不确定性,解决村庄细小琐碎事务,以及建设美好生活的基础。只有群众工作做好了,群众成为基层治理中的主体,基层治理才可以真正低成本高效率地精准。

  14.防小防早与事后解决。当前基层治理中,因为村级治理行政化,上级各个部门条线都向村级提出要求,因此,上级部门就倾向于向村级压实责任,要求村干部将所有问题的苗头解决在刚开始的萌芽状态,因此要求村级治理提前介入任何可能发生的矛盾中,不怕一万就怕万一。

  同时,中国之大无奇不有。一旦有地方出现事故,中央部委就很可能立即要求全国进行举一反三的排查和防范,基层治理也因此会收到大量上级文件,并不得不开展紧急应对。

  实际上,在当前中西部农村地区,真正重要的基层治理事务并不多,发现问题、解决问题也不难。现在没有问题而进行过度防范,大量本来可以自行消化的矛盾,以及大量本来不是问题的问题,就都成了问题,这就必然造成基层的瞎忙。

  15.自证无罪与无罪推定。一般来讲,刑事司法讲求无罪推定。但在当前基层治理中,一旦出现问题,就必须要自证清白,每个干部为了免责,都会想方设法留下自己证明自己无罪的证据,这样一来,基层治理工作的重心就不是干事创业,而是不背黑锅。

  16.有为而治与无为而治。传统基层治理事务是比较少的,除几件特别重要的工作(比如协税、计生、村庄基本公共品供给)以外,一般不再去做其他事情,有问题解决问题,而不会无事找事。当前基层治理中出现了大量新的治理事务,比如必须要发展集体经济,要带领群众致富,要进行垃圾分类,要改厕以及要提高农民的获得感等。实际上,当前这些任务对于村干部来讲是超额的,而且村干部自己都不富,他们如何带领村民致富。且村民致富从来都是村民自己在市场上对自己负责的事情,因为带领村民致富的另外一个可能就是带领的村民致贫了,村干部负得起这个责任吗?

  当村级治理任务超出治理范围,进入市场以及社会领域,这样的有为就可能带来严重问题,即有为而不治。实际上,当前村级治理中出现最多问题的那些村庄,过去都存在过度有为的问题。比如,正是发展集体经济造成了严重村级债务。实际上,由村干部去发展集体经济,不仅存在市场风险而且存在道德风险,由此造成村级负债是大概率事件。

  17.村干部专职与不脱产。历史上村干部都是不脱产的兼职干部,他们没有工资而只有误工补贴。

  随着村级治理行政化,村级组织正规化,村干部也越来越脱产化、专职化、专业化,甚至上级要求村干部年轻化。仅靠误工补贴村干部已无法养家,所以村干部普遍工资化了。过去村干部是不坐班的,村民有事找到具体村干部办事就行,村部最多只有一个文书值班,为村民开具各种证明,现在村干部不仅要坐班而且每天都要到村部党群服务中心为村民提供服务。

  18.网格与村组。当前全国基层治理推行网格管理。在中西部地区,因为村庄事务有限,网格基本上与村组重叠,网格管理除了加重村组干部形式主义负担以外,看不出还有什么作用。

  19.高成本与低成本。现在村级治理是高成本的,已远远超出十年前的治理成本。这样下去,基层治理成本还会直线上升。

  20.科层治理与简约治理。当前中西部地区基层治理中的若干特征相加,就构成了基层治理的科层化或官僚制特征,村部办公,村干部脱产,工资化、专业化,村级治理规范化,村级组织行政化,以及村务办事留痕文牍化,等等,加起来就构造出一个基层治理的科层体制。

  现在的问题是,基层治理事务特殊、细小琐碎且往往是要与人接触的,所以是高度人格化的,也就是说,理想的村级治理模式应当是高度灵活而简约的。现在一个复杂科层化或官僚高度制度化及高成本的基层治理体制,就可能无法有效应对村庄基层治理事务,导致基层治理本身陷入空转,基层群众工作无法开展,各种问题无法得到解决,基层治理形式正规成本奇高。

  这样一种基层治理体制正是当前中西部地区广泛存在的,已到了必须改变的时候了。

  四、基层治理现代化的改革方向

  从未来一个时期看,中西部农业型农村地区的基层治理事务实际上是比较简单的:大量农民进城,人地关系相对宽松,农村利益变得稀薄,结构变得简单,治理事务大幅度减少,农村基层治理现代化应当适应当前农村形势的需要。我们首先来看一看不同时期基层治理的特征。

  我们对表1进行简要分析。

  当前中西部地区基层治理现代化1.0版存在三个严重的不足:第一,当前农村基层治理对象大都是细小琐碎且不标准的事务,这类事务用自上而下的行政体系来解决就往往显得过于笨拙且成本高;第二,1.0版中有太多对农村基层治理对象理想化的目标,尤其是要超出治理边界为农民建设美好生活的目标不切实际;第三,村民群众主体性丧失,基层治理灵活性丧失,农民成了治理的客体。

  相应地,基层治理现代化的2.0版设计应当重点考虑以下三个方面:

  1.关于农村基层治理资源来源。当前国家每年惠农资金总额超过2万亿人民币,基层治理的主要资源均来自国家财政转移支付,农民已经有很久没有承担村级治理的成本了。从这个意义上讲,农村基层治理现代化的2.0版不大可能重建由农民筹资筹劳的公共品建设机制。

  国家资源下乡搞建设,最大的问题是农民不珍惜,再多国家资源下乡也无法调动农民参与的积极性,既无法反映出农民公共品需求偏好,又造成公共品供给效率低下,出现了普遍的国家资源与农民需求之间的错位。

  解决问题的办法是,将国家资源按村庄人口数量进行相对平均且不变的资源配备,比如按每位村民500元配备村庄公共事业和村级治理资源,一个村有1000人,每年就有50万元可以自主使用的公共资源。因为资源是按人口数量来配备的,每个村民就都觉得这笔公共资源是自己的,他们有权对如何使用资源发表见解。又因为资源有限且不存在国家软预算约束,村级治理中就会产生来自村民深厚利益动员起来的力量,就可以形成真正的建立在村民真实利益基础上的村民自治,从而保证资源精准而有效地使用。

  2.村级治理的重点在做群众工作。因为资源已按村民人口数直接配备到村,如何使用资源就成为村庄治理工作的重点。而这个重点又在于通过民主自治,让村民充分有序表达需求偏好,从而将有限的公共资源转化为村民最需要且效用最大的公共服务。

  3.要大幅度减少村级治理事务。核心是将自上而下安排的各种条线任务化简,凡是不符合基层实际的高要求任务一律取消,允许基层治理有灵活性。因为村民被激活了,内部监督起作用了,之前以外部监督为主的、对上负责的办事留痕工作大幅度减少,让村干部有时间、有精力去回应村民诉求,解决村庄所面临的各类重点事项。

  五、基层治理现代化2.0版建设步骤

  我们再回头讨论中西部地区基层治理现代化所面对的“三农”形势。

  当前乃至未来很长一个时期是农民快速进城的时期,城市有比农村多得多的市场机会,且农民尚无法顾及乡愁,他们的理想是在城市安居乐业。

  因此,未来一个时期,农村主要是为缺少进城机会的农民,以及进城(可能)失败的农民提供基本保障与最后退路。因此,当前中国农村的乡村振兴以及基层治理目标并非要建设一个比城市更好的美丽乡村,而是要为现代化进程中的弱势群体农民,尤其是要为农民中的弱势群体提供保底。以这样一种底线式的乡村振兴目标来看当前全国各个地方正在进行的乡村振兴实践,就会发现,太多国家资源被乡村振兴实践所浪费。这些资源应当用于维持农村基本生产生活秩序,尤其应当服务于农民中的弱势群体。

  具体到农村基层治理上来,当前中西部农村基层所面对的治理事务就有两个特点:

  第一,农村基层治理事务大幅度减少,维持农村基本生产生活秩序实际上变得比过去要容易得多。尤其在国家向农村输入大量资源,为农村提供了较高标准基础设施,提供与城市均等的基本公共服务的情况下,农村基层治理事务大大减少,基层治理可以无为而治。当前农村基层治理中出现的各种问题的根源来自基层治理现代化1.0版错误估计了农村形势,误解了乡村振兴目标,从而在农村基本生产生活秩序以外添加了太多过高过急、僵化且不切实际的要求,从而将农村基层搞得鸡飞狗跳。

  第二,对于作为弱势群体的农民来讲,尤其是对于农民中的弱势群体来讲,当前农村基层治理状况对他们极为关键。一是,农民虽然在进城,农民家庭中的老年父母仍然留村,并且仍然在种田,他们耕种了中国一半以上的耕地;二是,农民年轻时进城,年老时还可能返乡;三是,农民进城失败也可能返乡;四是,遇到经济不景气,进城农民也可能返乡。所以,当前的农村不能排斥进城农民,应当允许进城农民在城乡之间多次往返。

  当前留守农村的除了老年人以外,最为重要的就是通过捕获进城农民流转出来的获利机会而形成的中农,这些中农在村庄社会结构中是中坚力量,也是村干部的最好人选,是村级治理中的绝对骨干。保护中农利益,并通过村级治理让中农以及老年人生产生活更加便利,是当前农村基层治理的核心任务。乡村振兴、农业现代化以及基层治理现代化都必须以服务于农民尤其是农民中的弱势群体为根本。

  当前农村基层治理的首要任务是为仍然留守农村的老年人和中农提供生产便利。这个工作涉及村庄内部利益调整,不可能靠自上而下地安排,必须要以村庄内部的高度动员为前提。

  当前基层治理第二重要的任务是调动村庄内部力量,应对农村老龄化,为农村老年人提供基于村庄的低成本的互助养老服务。

  在当前未富先老的阶段,家庭养老功能在弱化,国家很难为农村老年人提供体面的养老支持。发展基于村庄的互助养老,可以说是最可行的选择。问题是,互助养老的根本仍然是村庄动员,是村民之间的相互支持,这也要以村庄内部的高度动员为前提。

  也就是说,农村基层治理现代化实际上就是要从两方面着力:一方面是保持农村基本生产生活秩序,这个比较容易;另一方面是重点通过村庄动员来解决作为弱势群体的农民尤其是农民中的弱势群体的急难愁盼问题,这两个问题都要靠村庄内部动员,都是当前基层治理现代化2.0版的关键目标。

  基层治理现代化2.0版的核心就是要做影响中西部农民弱势群体的重点事项(老人 中农生产便利,互助养老),这类非标准的主要靠村庄内部高度动员才能解决的且很有可能失败的复杂事务,而非当前主要用于解决标准事务的1.0版。

  具体来讲,中西部地区基层治理现代化2.0版建设可以分为四个步骤,分别是化简、强体、增能及重点突破。下面分别讨论。

  1.化简。即将当前附着在基层治理上的大量繁杂任务删繁就简,大幅度降低基层治理的任务与要求,将农村基层干部从各种形式主义和不切实际以及并不重要的任务中解放出来,也将基层治理从高度内卷与空转中解放出来。

  2.强体(增强主体性)。即通过国家向村庄转入按人数配备的可以自由使用的资源,并建立与此相适应的民主治理体制,让村民真正关心村级治理,有偏好表达权,并真正参与到村级治理事务中来。

  因为资源是按人数配备,每人一份,所以每个村民都有充分的关于如何使用资源建设公共品的表决权与监督权。每一项由村民自己决定的可以充分表达自己偏好且能高效建设的公共品和公益服务,都会激励村民更加积极主动地参与村级治理事务,让村民逐步建立起主体性,成为村庄真正的主人,村干部则受到村民越来越多的监督约束与激励,也就可以动员村民进入越来越多的村级治理事项中来。将国家资源按村民人数配备投入建设公共品的最重要目标是激发村民的主体性。

  3.增能。一旦村民通过村庄公共品建设充分地参与到村级治理中来,并具有了主体性,就可以通过持续不断的努力,让村民主体性与村庄公共资源使用形成良性循环,使村干部与村民之间形成相互信任与默契,逐步动员及发现村庄中的积极分子,积累强大的村庄动员能力、组织能力,从而可以更有效地应对村庄中村民认为重要的其他事务。

  增能的核心是村庄差异性公共品供给的成功实践。每一次成功实践都是对村民的一次正向激励,从而增加村民主体性能量。

  4.重点突破。当村级治理增能到一定程度,村级治理就可以在如何让农民更便利地种田以及推进村庄互助养老方面做文章。

  在中西部农业型农村地区,普遍存在承包权与经营权分离的问题。留守农村种田的老年农民以及新中农,都希望能有效解决耕地连片,以及获得良好农业社会化服务,还有其他农民关心的生产生活基本秩序,同时又保证进城农民的基本利益(包括他们进城失败可以随时回村种地的权利)。这件事情不能靠国家强制,不能完全靠市场,而要靠村集体组织村民协商。

  村庄互助养老也是当前农村的难点、痛点和关键问题。在农村,只要身体健康,能劳动,养老就不是问题,一旦丧失劳动能力,农村养老就是大难题。如果国家给予一定补贴,通过村庄发展互助养老,由低龄老年人来照顾高龄老年人,在村庄这个熟人社会,就比较容易形成低成本可持续的应对农村老龄化的办法。

  应该说,没有村庄内的高度动员,以上两个当前中西部农村最重要的需要突破的治理事项是很难突破的。而只要村庄有了足够动员,突破这两项重点工作也并非不可能。

  一个村庄以及一些村庄在这两项工作上依靠村庄内部动员而形成突破,就可以为其他村庄治理带来示范与激励,从而在更多地方获得突破。若全国大多数中西部地区村庄都可以获得以上两项重点突破,则中西部农村的治理与秩序就真正可以为农民中的弱势群体提供巨大福利,且特别重要的是,这是由农民自己动员起来、建设起来的福利,所以他们一定会珍惜。

  一旦在农业和养老事项上取得重点突破,中西部农村的基层治理现代化2.0版也就可以说建成了。

  六、结语

  当前基层治理现代化理论与实践中存在的问题是无的放矢,缺少对基层治理现代化的环境、对象与任务的认识,简单将国家治理体系与治理能力现代化的标准照搬到农村基层,由此产生了严重的不适应症,最典型的是基层治理无效或低效,大量治理资源投入进去了,基层治理极度内卷,却大都是空转,治理资源未能变成治理绩效,更没有变成对农民的动员。从这个意义上讲,当前中西部农村基层治理现代化的1.0版只是阶段性的,应当升级到2.0版。

  2.0版与1.0版最大的差异是通过国家资源输入激活农民主体性,从而让农民自己来建设自己的美好生活,尤其表现在农业生产和互助养老方面。农村基层治理现代化2.0版适应当前时期中西部农村发展的特定阶段,为中国最为广大弱势群体的农民尤其是农民中的弱势群体提供了基本生产生活秩序。有了基本生产生活秩序的保底,中国数亿农民就能在中国式现代化的道路上奋力奔跑,在市场的汪洋大海中奋力游泳,他们很可能成功,他们可以凭借自己的辛勤劳动去创造他们的美好生活。

  农村基层治理现代化2.0版则为农民提供了在城市化、市场中万一失败的保底。

  一旦中国最大的弱势群体农民也可以在城乡之间自由选择,每个农民都有基本保障与最后退路,则中国式现代化无论遇到什么样的艰难困苦,都一定可以克服。中国式现代化一定能实现,中华民族伟大复兴一定能实现。

  有必要再强调一遍,农村基层治理现代化2.0版的关键是通过将国家资源量化到村民再下拨到村庄作为村庄公共事业建设经费的设计,将所有村民的主体性激活。因此,基层治理现代化2.0版的重点不是去对接标准化的上级任务,而是依靠高度动员起来的群众完成与群众利益密切相关的非标准化的复杂任务。这是核心,也是关键。

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